Доклад
по правоприменительной практике Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области за 2018 год
на тему «Правила и особенности описания объекта закупки в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд».
За истекший период 2018 года Новгородским УФАС России вынесено более 50 решений (актов) в признании в действиях заказчиков нарушений требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее – Закон о контратакой системе), касающихся описания объекта закупки.
Многообразие выявляемых нарушений при одновременном наличии общих черт в неправомерном поведении заказчиков при описании ими объектов закупки, позволяет обобщить административную и судебную практику Управления, довести ее до сведения заинтересованных лиц с целью недопущения возможных нарушений Закона о контратакой системе и уяснения заказчиками основных подходов и ограничений при установлении ими требований к закупаемым товарам, работам и услугам.
1. При описании объекта закупки заказчик не вправе искусственно ограничивать число участников торгов путем указания немотивированных требований к порядку и способам выполнения работ, которые подрядчик вправе определить самостоятельно.
Новгородским УФАС России была рассмотрена жалоба ПОУ Новгородский авиационно-спортивный клуб ДОСААФ России на действия государственного заказчика – Комитета лесного хозяйства и лесной промышленности Новгородской области (далее – Комитет) при осуществлении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение авиационных работ по охране и защите лесов от пожаров на территории Новгородской области (извещение № 0150200000617000007 от 14.02.2017).
В результате рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки решением Новгородского УФАС России от 03.03.2017 (далее – Решение) в действиях заказчика – Комитета были установлены нарушения пункта 1 части 1 статьи 33, части 2 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, выразившиеся в следующем.
В соответствии с документацией об аукционе и проектом контракта подрядчик обязан обеспечить базирование воздушных судов, их надлежащее обслуживание на территории взлетно-посадочной площадки (бывший аэродром Кречевицы) пос. Кречевицы Новгородского района Новгородской области.
При этом заказчиком было установлено, что работы должны осуществляться только с использованием взлетно-посадочной площадки (бывший аэродром Кречевицы) пос. Кречевицы Новгородского района Новгородской области.
Таким образом, государственным заказчиком было предъявлено обязательное требование к выполнению работ, являющихся объектом рассматриваемой закупки, исключительно с использованием только одного аэродрома (взлетно-посадочной полосы), из числа расположенных на территории Новгородской области.
Вместе с тем помимо взлетно-посадочной полосы пос. Кречевицы в Новгородской области в установленной порядке зарегистрирован и функционирует аэродром «Борки», принадлежащий ДОСААФ России (Свидетельство № 241 о государственной регистрации и годности аэродрома к эксплуатации).
Тип взлетно-посадочной полосы аэродрома «Борки» (ИВПП-500х25м, асфальт-8см) в соответствии с Сертификатом типа самолета Tecnam P2006T (раздел 19 «Эксплуатационные ограничения») позволяет эксплуатировать воздушное судно, указанное документации об аукционе и соответствующее потребностям заказчика.
Кроме того, подателем жалобы были представлены ранее заключенные в предыдущих годах договоры на организацию временного использования аэродром «Борки» для базирования и обслуживания воздушных судов Tecnam P2006T в целях выполнения лесоавиационных работ в интересах Комитета (Договор № 01/16 от 24.02.2016, Договор № 01/15 от 25.03.2015 и др., заключенные между ПОУ Новгородский АСК ДОСААФ России и Обществом с ограниченной ответственностью «ЧелАвиа Сервис»).
Таким образом, поскольку материалами жалобы было подтверждено наличие в Новгородской области как минимум двух объектов (аэродромов, взлетно-посадочных полос), обеспечивающих возможность эксплуатации типов воздушных судов, подходящих для использования в целях выполнения работ, являющихся объектом рассматриваемой закупки, требование государственного заказчика – Комитета о базировании, выполнении полетов и обслуживании самолетов исключительно на площадке пос. Кречевицы является немотивированным, излишним, необъективным и ограничивает участников закупки в возможностях организации выполнения авиационных работ всеми доступными способами и с использованием всех пригодных точек базирования, расположенных на территории Новгородской области.
Описание объекта закупки предполагает указание в документации об электронном аукционе исключительно тех требований к выполняемым работам, которые соответствуют действительным потребностям заказчика, являются обоснованными исходя из реально сложившихся условий и законодательно закрепленных требований к их выполнению, и не направлены на искусственное ограничение числа участников торгов путем указания немотивированных требований к порядку и способам выполнения работ, которые подрядчик вправе определить самостоятельно.
Не согласившись с указанными выводами Новгородского УФАС России Комитет обжаловал Решение в судебном порядке.
Решением Арбитражного суда Новгородской области от 16.08.2017 и постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2018 по делу № А44-2956/2017 (в суд кассационной инстанции не обжаловалось) в удовлетворении требований Комитета о признании недействительным Решения было отказано. При этом суды подтвердили правильность выводов Управления о недопустимости ограничения заказчиком участников закупки в возможностях организации выполнения авиационных работ всеми доступными способами и с использованием всех пригодных точек базирования, расположенных на территории Новгородской области.
2. Заказчик обязан использовать положения государственных стандартов при описании характеристик товаров (строительных материалов) даже в случае отсутствия в документации о закупке ссылок на соответствующие нормативно-технические документы.
Также заказчик должен предметно обосновать установление в документации о закупке нестандартных требований к товарам, при этом указание на наличие у заказчика некой «потребности» без ее раскрытия таким обоснованием не является.
Новгородским УФАС России была рассмотрена жалоба ООО «АЛЬФА ТЕНДЕР» на действия государственного заказчика – ГОКУ «Управление по материально-техническому и хозяйственному обеспечению деятельности мировых судей Новгородской области» (далее – ГОКУ) при осуществлении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по комплексной уборке служебных помещений (клининговые услуги), комплексной уборке территории и управлению эксплуатационным обслуживанием здания, инженерно-технических систем и оборудования (извещение № 0150200000617001054 от 13.12.2017).
В результате рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки решением Новгородского УФАС России от 27.12.2017 (далее – Решение) в действиях заказчика – ГОКУ были установлены нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, выразившиеся в следующем.
1) Согласно Техническому заданию документации об аукционе использованию при оказании услуг, входящих в объект рассматриваемой закупки, подлежит шпатлевка (тип 2) (позиция 37).
Исходя из требований пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, при описании объекта закупки заказчики должны использовать документы, разрабатываемые и применяемые в национальной системе стандартизации, принятые в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации.
Однако, ни Техническое задании документации об аукционе не содержит какого-либо указания о необходимости соответствия товара (шпатлевки) требованиям определенного ГОСТ.
Вместе с тем, требования к сухим строительным шпатлевочным смесям на цементном вяжущем установлены ГОСТ 33699-2015 «Смеси сухие строительные шпатлевочные на цементном вяжущем. Технические условия».
Из Технического задания документации об аукционе следует, что шпатлевка (тип 2) должна быть на цементном связующем.
На основании вышеизложенного, ГОСТ 33699-2015 должен был быть использован государственным заказчиком при описании объекта рассматриваемой закупки по данной позиции Технического задания документации об аукционе для надлежащего исполнений требований пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.
Неиспользование государственным заказчиком положений соответствующих государственных стандартов при описании объекта закупки, в частности при установлении требований к данному товару в документации об электронном аукционе, способно ввести в заблуждение участников рассматриваемой закупки, в частности затруднить указание конкретных значений необходимых показателей товара в составе первой части заявки на участие в электронном аукционе.
2) Государственным заказчиком – ГОКУ было допущено противоречие положений документации об аукционе в части описания объекта закупки требованиям государственных стандартов. В частности, ряд положений документации, устанавливающих требования к товарам (материалам), противоречат требованиям государственных стандартов, на основании положений которых данные требования установлены или должны были быть установлены:
- показатели товара «Кабель тип 3», 144 «Кабель тип 12», 153 «Кабель тип 19» Технического задания документации об аукционе противоречат положениями ГОСТ 22483-2012;
- показатели товара «Крепеж» Технического задания документации об аукционе противоречат положениями ГОСТ Р ИСО-4014-2013.
Из Технического задания следует, что в случае установления в документации об аукционе требований о соответствии товара государственному стандарту (государственным стандартам), все использованные государственным заказчиком показатели товара соответствуют указанным государственным стандартам и/или не противоречат им.
Также из Технического задания следует, что в случае наличия у государственного заказчика определенной потребности в товарах (материалах), характеристики которых превосходят минимальные значения, предусмотренные в ГОСТ, государственный заказчик вправе установить в документации об аукционе более жесткие требования, чем предусмотрены государственными стандартами.
Вместе с тем, доказательств наличия у государственного заказчика такого рода потребности в товарах (материалах), качество которых превышает ГОСТ, представлено не было, в связи с чем Новгородским УФАС России было указано на ненадлежащее использование ГОКУ при описании объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами.
Не согласившись с указанными выводами Новгородского УФАС России ГОКУ обжаловало Решение в судебном порядке.
Решением Арбитражного суда Новгородской области от 17.05.2018 по делу № А44-1971/2018 (в суд апелляционной инстанции не обжаловалось) в удовлетворении требований ГОКУ о признании недействительным Решения было отказано, подтверждена правильность вышеуказанных выводов Управления.
3. Указание заказчика на соответствие товаров ГОСТ, утратившим силу, и установление значений характеристик товаров, в пределах и диапазонах отличных от действующих ГОСТ, являются нестандартными требованиями, которые должны быть обоснованы в документации о закупке.
Новгородским УФАС России была рассмотрена жалоба ООО «Вектор» на действия аукционной комиссии уполномоченного органа – Администрации Губернатора Новгородской области при осуществлении им и государственным заказчиком – ГОКУ «Новгородавтодор» электронного аукциона на выполнение работ по содержанию элементов обустройства: установка недостающего металлического пешеходного ограждения, установка недостающих дорожных знаков, нанесение горизонтальной дорожной разметки, содержание полосы отвода, водопропускных труб, подводящих и отводящих русел на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Новгородской области и Тверской области (извещение № 0150200003918000611 в редакции №ИИ3 от 20.07.2018).
В результате рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки решением Новгородского УФАС России от 17.08.2018 (далее – Решение) в действиях заказчика – ГОКУ «Новгородавтодор» были установлены нарушения пунктов 1, 2 части 1, части 2 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, выразившиеся в следующем.
По товару, используемому при выполнении работ - «Знаки дорожные для ограждения мест производства дорожных работ» среди прочих показателей (характеристик) данного товара государственным заказчиком – ГОКУ «Новгородавтодор» была предусмотрена характеристика «Минимальное значение удельного коэффициента световозвращения для белого цвета, при угле наблюдения 2° и угле освещения +5 (по ГОСТ 32945-2014)» - не должно быть ниже 9 кд лк-1 м-1.
В соответствии с пунктом 6.1.7 ГОСТ 32945-2014, в соответствии с положениями которого ГОКУ «Новгородавтодор» установлены требования к знакам дорожным для ограждения мест производства дорожных работ, удельный коэффициент световозвращения световозвращающего материала Ι класса должен соответствовать требованиям, указанным в таблице 12.
Согласно таблице 12 ГОСТ 32945-2014 удельный коэффициент световозвращения световозвращающего материала белого цвета при угле наблюдения 2° и угле освещения +5 должен быть не менее 5 кд лк-1 м-1.
Таким образом, предусмотренное государственным заказчиком требование к значению показателя товара (не ниже 9 кд лк-1 м-1) хоть и не противоречит ГОСТ 32945-2014 (не менее 5 кд лк-1 м-1), однако отличается от установленных ими нормативов, а следовательно, является нестандартным.
Однако, какое-либо обоснование использования такого показателя в нарушение пункта 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе государственным заказчиком в документации об электронном аукционе не приведено.
Согласно письму ФАС России № ИА/44536/16 от 01.07.2016 в случае установления заказчиком в документации, извещении о закупке требований об одновременном соответствии предлагаемых участниками показателей товара как значениям, предусмотренным стандартом, так и значениям, указанным в документации, извещении о закупке, последние не должны противоречить требованиям стандарта, а также не должны вводить участников закупки в заблуждение и позволять указать в заявке противоречащие положениям стандарта показатели и (или) их значения.
Необходимость обоснования заказчиком в документации о закупке нестандартных показателей товаров, используемых при выполнении работ, подтверждается и актуальной судебной практикой (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.05.2018 по делу № А56-23902/2017), на что Новгородское УФАС России также обратило внимание в Решении.
Итогом рассмотрения жалобы стала выдача заказчику предписания об аннулировании торгов, которое ГОКУ «Новгородавтодор» было исполнено в установленные сроки. В судебном порядке Решение заказчиком не обжаловалось.
4. Положения технической части документации о закупке с описанием ее объекта и инструкции по заполнению заявки не должны противоречить друг другу, либо иным образом вводить участников закупки в заблуждение при оформлении ими своих заявок на участи в торгах.
Новгородским УФАС России была рассмотрена жалоба ООО «Партнер-Н» на действия заказчика – Областного автономного учреждения социального обслуживания «Новгородский психоневрологический интернат» (далее – ОАУСО «Новгородский ПНИ») при осуществлении электронного аукциона на право заключения контракта на капитальный ремонт кровли по адресу: Новгородская область, р.п. Тесово-Нетыльский, ул. Школьная, д. 10 (извещение № 0350200010418000001 от 25.06.2018).
В результате рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки решением Новгородского УФАС России от 16.07.2018 (далее – Решение) в действиях заказчика – ОАУСО «Новгородский ПНИ» были установлены нарушения нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 33, пунктов 1, 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, выразившиеся в следующем.
1) Согласно Инструкции по заполнению заявки, установленной в документации об аукционе, заказчиком выделено четыре типа требований к описанию характеристик поставляемых товаров. Инструкция содержит развернутое описание каждого их четырех типов требований (минимальные, максимальные, неизменные).
Описание объекта закупки содержится в Техническом задании документации об аукционе в виде таблицы со столбцами с указанием установленных заказчиком требований по каждому из четырех типов.
При этом согласно Инструкции при установлении значения сортности участник указывает значение лучше установленного заказчиком.
Однако такое описание сорта товара не отнесено заказчиком ни к одному из четырех типов требований к материалам согласно Инструкции.
Несмотря на это, в Техническом задании показатель сортности относится к различным типам требований (минимальные, максимальные, неизменные), а именно:
- по показателю «Сорт в зависимости от качества древесины и обработки» по позиции 2 «Брусок» - относится к третьему типу;
- по показателю «Сортность» по позиции 14 «Доски тип 2» - относится к первому типу;
- по показателю «Сортность эмали» по позиции 17 «Эмаль» - относится к первому типу;
по показателю «Сортность плит» по позиции 21 «Плиты Тип 2» - относится ко второму типу.
Таким образом, показатель сортности используемых материалов, при необходимости его указания в заявках на участие в аукционе, следовало отнести к отдельному типу требований, что заказчиком не сделано.
Следовательно, указанные положения Технического задания и Инструкции противоречат друг другу, вводят участников закупки в заблуждение при оформлении ими своих заявок на участи в торгах, создают предпосылки для ограничения конкуренции при проведении торгов.
2) Как уже было указано выше, Техническое задание было представлено в виде таблицы, в которой: столбец 2 – «Наименование товара»; столбец 5 – «Наименование показателя (характеристика) товара»; столбцы 6, 7, 8 и 9 – «Требования к значениям показателей (характеристик)/параметры эквивалентности…» «первого», «второго», «третьего» и «четвертого» типов, соответственно.
Однако, по позициям 7 «Шуруп тип 1», 13 «Доски тип 1», 18 «Изоспан Тип 1» требования к значениям показателей товаров по четвертому типу были представлены в столбце 8, а требования к значениям показателей товаров по третьему типу - в столбце 9.
Никаких объективных предпосылок и целесообразности в изменении последовательного порядка изложения требований к товарам по типам, установленным в Инструкции («первый тип», «второй тип», «третий тип», «четвертый тип») у заказчика не имелось. Описание допустимых характеристик вышеуказанных 3-х товаров ничем не отличается от остальных 17-ти, установленных в Техническом задании.
Указанные действия заказчика не были ничем мотивированы и были направлены исключительно на намеренное введение участников закупки в заблуждение при оформлении ими своих заявок на участие в торгах, что в свою очередь привело к ограничению конкуренции (отклонению заявок нескольких участников аукциона).
Итогом рассмотрения жалобы стала выдача заказчику предписания об аннулировании торгов, которое ОАУСО «Новгородский ПНИ» было исполнено в установленные сроки. В судебном порядке Решение заказчиком не обжаловалось.
5. При описании объекта закупки заказчик должен руководствоваться каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – КТРУ) и не вправе устанавливать дополнительные требования к товару, отсутствующие в КТРУ, без надлежащего обоснования в документации о закупке.
Новгородским УФАС России была рассмотрена жалоба ООО «Ангиоэксперт» на действия заказчика – Государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Новгородская областная клиническая больница» (далее – ГОБУЗ «НОКБ») при осуществлении электронного аукциона на право заключения контракта на поставку расходных медицинских материалов (извещение № 0150200003918000853 от 24.09.2018).
В результате рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки решением Новгородского УФАС России от 17.10.2018 (далее – Решение) в действиях заказчика – ГОБУЗ «НОКБ» были установлены нарушения частей 4, 6 статьи 23, пункта 1 части 1 статьи 33, частей 2 и 3 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, выразившиеся в следующем.
Согласно части 4 статьи 23 Закона о контрактной системе наименование объекта закупки в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, указывается в соответствии с каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с частью 6 статьи 23 Закона о контрактной системе порядок формирования и ведения в единой информационной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также правила использования указанного каталога устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Указанный порядок и правила утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 145 (далее – Правила использования КТРУ).
Согласно извещению о проведении аукциона, а также плану-графику закупок ГОБУЗ «НОКБ» на 2018 год объект рассматриваемой закупки соответствует коду ОКПД2 32.50.13.190 с наименованием товара «Баллоный катетер с лекарственным покрытием».
Однако при рассмотрении жалобы было установлено, что в действительности, требуемые заказчику катетеры относятся к категории ОКПД2 32.50.13.110 «Шприцы, иглы, катетеры, канюли и аналогичные инструменты», на основании которой сформировано множество позиций КТРУ, размещенных на официальном сайте (32.50.13.110-00519, 32.50.13.110-00733, 32.50.13.110-00499 и т.д.) и объединенных общим наименованием товара «Катетер баллонный для коронарной ангиопластики, стандартный».
При этом указанные позиции отмечены в КТРУ как обязательные для применения с 01.01.2018.
Учитывая изложенное, использованное заказчиком – ГОБУЗ «НОКБ» при планировании и осуществлении аукциона наименование объекта закупки являлось ненадлежащим, поскольку противоречило содержанию КТРУ, включающего в себя обязательные для применения позиции соответствующие необходимым заказчику товарам.
Кроме того, позиции КТРУ с наименованием товара «Катетер баллонный для коронарной ангиопластики, стандартный» устанавливают единое описание объекта закупки, содержащее следующие характеристики товара:
- диаметр баллона;
- длина баллона;
- тип баллона (система доставки).
В свою очередь, в Техническом задании документации об аукционе помимо вышеуказанных характеристик товара (диаметр, длина и тип баллона (система доставки)), заказчиком были установлены также дополнительные показатели товаров, не предусмотренные КТРУ (длины катетера, материал баллона, высвобождение лекарственного вещества и т.д.).
Согласно пункту 5 Правил использования КТРУ заказчик вправе указать в плане закупок, плане-графике закупок, формах обоснования закупок, извещении об осуществлении закупки, приглашении и документации о закупке дополнительную информацию, а также дополнительные потребительские свойства, в том числе функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики товара, работы, услуги в соответствии с положениями статьи 33 Федерального закона, которые не предусмотрены в позиции каталога.
При этом в соответствии с пунктом 6 Правил использования КТРУ, в случае предоставления иной и дополнительной информации, предусмотренной пунктом 5 настоящих Правил, заказчик обязан включить в описание товара, работы, услуги обоснование необходимости использования такой информации (при наличии описания товара, работы, услуги в позиции каталога).
Вместе с тем, соответствующего обоснования необходимости использования дополнительных характеристик товара, не предусмотренных описанием объекта закупки согласно КТРУ, документация об аукционе не содержала.
Итогом рассмотрения жалобы стала выдача заказчику предписания об аннулировании торгов, которое ГОБУЗ «НОКБ» было исполнено в установленные сроки. В судебном порядке Решение заказчиком не обжаловалось.
